广东省副省长陈云贤撰文美国疗危法镜鉴

广东省副省长陈云贤撰文：“美国疗危法”镜鉴

自从2007年2月27日美国联邦住房抵押贷款公司(Freddie Mac，以下简称房地美)宣布不再购买次级抵押贷款和相关证券产品的那一刻，次贷危机正式开始。　　随后几个月，次级抵押债券的重要参与者——新世纪金融公司、美国住宅抵押投资公司和贝尔斯通公司等相继宣布破产保护或陷入财务危机，以至于标准普尔和穆迪公司不断下调次级债券信用等级，危机进一步深化。　　就在市场调节失灵的紧要关头，美国政府将传统激进的货币政策与非传统货币政策并行，以多种市场化手段和法律形式采取急救措施，对于稳定全国金融市场起到了核心作用。　　其中，布什政府采取干涉手段、以财政部为主导出台的“不良资产救助计划(TARP)”一直被外界褒赏有加；奥巴马执行的大幅快速减税和扩大赤字化开支的财政政策，更为有效地刺激了美国经济增长。　　回看美国“疗危”全程，可谓一场从上至下、由内而外的自省、反思与完善的过程，于中国乃至于全球，都是不可多得的防范和应对未来金融或经济危机的参考教材。　　美联储救市　　处置次贷危机的主要参与者，包括美联储、联邦政府财政部、美国存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)和美国国会。其中，美联储作为独立于联邦政府换届和政党纷争的货币政策执行者，成为整个“疗危”过程的核心机构。　　2007年8月17日，美联储将联储基金(美联储提供给银行的过夜贷款)基本利率下调了0.5%，9月18日又再次下调0.5%，拉开了激进货币政策的序幕，并最终将该利率由2007年8月的5.25%迅速降到2008年底的0%。　　同时，在银行业储备金增加的情况下，美联储利用公开市场操作手段阻止银行贷款给单一公司，并开始提供资金给各大银行。随着危机的加剧，美联储又及时提供了紧急贷款给发生危机的非银行机构，并最终购买了大量国库券以及各种联邦机构债券和抵押担保债券。　　美国国会《2008紧急经济稳定法案》中，不仅允许美联储支付利息给以储备金形式存储的金融机构，还允许其超越自身资产能力，支付利息给以其他资金形式存储的金融机构，从而增加了流动性并稳定了金融秩序。　　此外，除去2001年“911事件”期间曾利用折现窗口直接贷款给金融机构以外，美联储极少使用这一金融工具。　　但自2007年底开始，折现窗口逐渐转化为美联储提供流动性的基本和日常工具，一种期限28~84天的TAF贷款应运而生。在危机最重的2008年底，美联储贷款余额高达9000亿美元，接近了当时美联储的全部资产总额。　　不仅如此，几乎从未给任何个人或机构提供紧急贷款的美联储，还动用了1913年出台的美联储法案中“在非正常和紧急情况下给予减息贷款”的第13条条款，并据此为摩根大通收购濒临倒闭的贝尔斯通公司提供了290亿美元贷款，还为美国友邦公司累计贷款1220亿美元助其渡过难关，稳定了金融市场并增强了投资者信心。　　稍后，道琼斯工业指数在触底后逐步回升，至2012年9月初基本恢复到金融危机前的水平。　　“赤字化”财政政策　　不同于货币政策，美国财政政策由国会和联邦执政政府共同制定，包括联邦政府的税收和开支两大内容。整个“疗危”过程中的财政政策，主要体现在了三个方面。　　首先，美国政府在联邦预算上表现出了长远眼光，从实质上促进了经济的稳定和增长。　　政府持续的高额债务和财政赤字将有碍经济发展，但美国财政赤字主要表现为人口老龄化所致的医疗健康领域开支增加，因而联邦政府在医疗健康领域出台了一系列相关政策。　　近三年来，尽管美国财政赤字仍高达GDP的9%左右，但经济复苏和政府税收增加、失业率降低以及政府失业救济性开支减少，使得国会预算办公室预测2017年的财政赤字将降低为GDP的5%。并且，届时美国经济将全面恢复，失业率可能达到历史低点。　　其次，美国财政政策在紧缩与宽松之间找到了适当的平衡点。　　联邦政府意识到，尽管紧缩财政政策能够减少和规避财政赤字，但却将阻止经济复苏，唯有适当的财政政策才能稳定经济，使美联储在货币政策上继续保持低利率水平，促进家庭消费和企业成长，从而带动经济发展。　　第三点，联邦政府找准了财政政策的着力点。　　由于经济长期发展需谨慎设计和制定税收与政府预算政策，因而美国财政政策将重点放在了促进就业、鼓励提高工作技能和投资基础研究领域方面，刺激了私有资本的形成和发展，并强调了对公共基础设施的投资。　　此外，著名的“不良资产救助计划”出台于2008年布什政府签署的《2008经济稳定法案》，预算总金额达7000亿美元，内容包括了美联储提供资金援助给房地美、财政部设立针对银行业和证券业的“资本购买计划”、援助美国友邦“AIG专项计划”以及以购买优先股和权证方式直接参股花旗、摩根大通、高盛、友邦、通用和克莱斯勒等企业。　　奥巴马上台后，一则大幅减税，减少联邦政府的财政收入，出台了8590亿美元的减税计划；二则继续以赤字化手段扩大政府开支刺激经济，使得2009年财政赤字在历史上首次突破万亿美元，高达1.4亿美元；三则为支持伊拉克和阿富汗两场战争，将联邦政府的国防开支达到了历史顶点，并出台了7870亿美元的一揽子振兴计划。　　2009年成立金融稳定监管委员会和2010年出台《多德-弗兰克华尔街改革及消费者保护法案》等法案，更是成为涉及美国金融领域监管的紧要举措，成为美国政府加强市场监管、处理危机和构筑安全防线的重要布局。　　放归私有化　　“疗危”期间，由美国政府接管的银行、证券和保险公司等，很可能在适当时机被重新放回私有化轨道。　　六年来，美国财政部对超过700家银行、证券和保险公司等金融机构进行了投资，施行了危机期间的“国有化”政策。政府除行使股东权力以外，还出台了享受政府资金援助的金融机构高管薪酬的监管规则。　　针对次级债引发的不良抵押贷款和证券化产品，美国财政部还设立了信用市场计划。而针对汽车消费融资市场的稳定，汽车行业专项计划也相继出台。目前，美国财政部开始以市场直接出售、拍卖、获取分红等方式逐步收回资金，先后退出了恢复稳定经营的主要大型银行和证券公司的股权，其中包括花旗、摩根大通、美洲银行、高盛和摩根士丹利等。　　截至2012年6月30日，美国财政部对金融机构直接股权投资总额2049亿美元，回收2179亿美元。其中，财政部仍然持有309家中小和社区银行的股权或权证，但价值仅为100亿美元。按照其估算，扣除处置银行业不良资产的成本，此次针对银行和证券业的“资本购买计划”将为美国纳税人创造200亿美元的收入。　　此外，在累计为通用汽车、克莱斯勒、福特汽车公司以及相关零部件配套的汽车行业公司投资的800亿美元中，美国财政部日前已回收资金430亿美元，仍持有370亿美元，预计纳税人将承担250亿美元损失。　　历次金融和经济危机中，当市场调节失灵、金融机构无法自行补救之际，美国政府通常都会采取直接投资、贷款和设立专门机构与法规等措施进行及时处置，接管或援助陷入困境的金融机构以期市场恢复正常运行。　　因此，“政府信用”这只“有形之手”在市场无序发展的当口，往往会显示出力挽狂澜的决定性力量。而美国政府应对次贷危机之举，也应证了长期以来政府“有形之手”与市场“无形之手”有机结合的重要性。　　待市场恢复正常运行，美国政府最终会选择退出而使各企业重新回归私有化，回归市场自由发展。 (文/陈云贤本文作者系广东省副省长)

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